黃少中:電價改革步入深水區需謀定而后動
http://www.wdpxrn.live 2013-02-23 13:11:28

  電力體制改革十年來,電價改革一直是最為矚目的話題之一。新形勢下,各方面對于加快推進電價改革的呼聲日益強烈。但目前的電價改革,已經進入了攻堅期、深水區,積累了很多矛盾和問題,改革牽涉到深層次的體制機制問題,牽涉到各方面固有利益的調整,推進電價改革決不是一件簡單容易的事,會面臨很大阻力,可謂“冰凍三尺,非一日之寒”。因此,電價究竟如何改,才能做到“既有動作、有突破,又能減少阻力、風險可控,能夠邁出實質性的步伐”,這是需要我們認真研究思考的問題,也是擺在我們面前的難題,必須謀定而后動。在這個問題上,既要有膽識和勇氣,更需要智慧和方法,必須要有全新的思路,選擇好突破口。

  改革的思路,一是要注重尋找牽一發而動全身的改革突破口。電價改革面臨的問題很多,任務很重,阻力也不小,可以說是千頭萬緒,如果不分輕重緩急,難易大小,眉毛胡子一把抓,效果往往不理想,事倍功半,而如果抓住牽一發而動全身的改革突破口、關鍵點,就能事半功倍,取得明顯成效。二是要注重增量改革,以增量改革帶動存量改革,減少阻力和風險。積極推進增量改革,以增量改革帶動存量改革,穩妥推進存量優化,是多年來改革的一個重要方法,也是成功的經驗,這樣做的好處是能夠最大范圍的凝聚改革共識,減少阻力和風險。三十年多年前改革伊始實行價格“雙軌制”,就是對既得利益給予合理照顧,對增量利益則采用改革的辦法予以調整,取得了很好的效果。三是要先行先試,穩步推進,不急于求成。先行先試,是30多年來改革開放的一條成功經驗。電力行業作為國民經濟的一個重要基礎行業,任何一項改革影響都比較大,同時中國地域遼闊,經濟發展不平衡,有許多問題看不準,吃不透,改革風險不可控,這時就必須選擇試點,先行先試,探索路子,積累經驗,以點帶面。看準了再干,可行后再推開,不急于求成。四是要邁小步,不停步,不貪大求多。電價改革涉及各方面利益調整,難度較大,在改革中,不能貪大求多,畢其功于一役。要邁小步,不停步,不貪大求多,只要每年有一至兩項實質性的改革得以推進,并取得突破,就能積少成多,五年就能有大的跨越式變化,十年就有望形成合理的電價形成機制。

  以六個關鍵問題為突破,加快推進電價改革

  1、以煤電價格聯動的審批定價改為機制定價為突破口,促進上網電價市場化改革。

  煤價并軌,電煤價格全面市場化后,為上網電價市場化創造了條件,上網電價必須加快改革,配套跟進,有所動作,否則,電煤價格市場化改革的效果就會大打折扣。上網電價市場化改革可以考慮分三步走,近期可保留煤電價格聯動政策,但進一步調整完善,包括減少發電企業消化煤價上漲比例,及時足額聯動等。在今后幾年,將這項政策改造升級。即借鑒石油價格形成機制的做法,國家明確細化煤電價格聯動機制辦法,由發電企業根據國家規定及市場供求自行決定上網電價并報政府部門備案,不再由政府部門審批,從而實現上網電價由審批定價改為機制定價,電價改革可以邁出實質性的步伐。從長遠看,上網電價應完全由市場供求決定,企業自主定價。

  2、以加大大用戶直購電實施力度為突破口,促進電價和供用電方式的改革。

  大用戶直購電是一項旨在促進電價改革、增加用戶選擇權的重要改革,也是目前震動相對較少、阻力也較小的改革,應該成為改革的一個重要抓手和突破口。但由于種種原因,大用戶直購電現狀是“雷聲大雨點小”,實質性進展不大,影響作用還比較小。要想有效做好這項工作,有所突破,重點要解決好以下五個方面的矛盾:

  一是大用戶直購電與節能減排的矛盾。在選擇大用戶和確定準入標準時,要堅持節能減排原則,堅持高標準、嚴要求,必須是符合國家產業政策且能耗達到平均先進水平的高耗能企業和高新技術產業園區,才能準入,而不能演變成簡單幫助地方高耗能企業發展的政策措施。

  二是市場與審批的矛盾。大用戶直購電是順應市場需求的改革,是一種市場化改革的創新,而不能演變成一種權力,一種審批,一種特許和恩賜。要修改完善現行大用戶有關政策規定,改變大用戶直購電逐項審批的方式,變成國家頒布有關準入、安全運行,電價標準等規則,符合條件的企業都可以直接進入而不必審批,國家有關部門負責監管規則的執行,進行必要的協調指導。

  三是準入與限制的矛盾。要辯證地看待準入與限制的問題,不斷完善市場準入機制。改革初期,對準入的標準可設置高一些,進入的企業和電量會少一些,便于把控風險。但到了比較成熟階段,完全可以放寬準入標準,允許更多的企業進入,加大直接交易的電量,促進改革的深化。

  四是合理確定輸配電價與妥善解決交叉補貼的矛盾。任何一項改革都會涉及到利益調整,關鍵是要深入研究分析利益調整的程度大小以及合理的解決辦法。實施大用戶直購電,要對輸配電成本進行深入分析和核算,使電價中存在的交叉補貼顯性化、定量化,通過銷售電價有升有降結構性調整或者在銷售電價附加中明確一部分費用來妥善解決電價交叉補貼問題。

  五是市場化改革與地方政府行政干預的矛盾。由于在實施大用戶直購電工作中認識上和出發點上存在差異,如何處理好市場化改革與地方政府的行政干預問題也將是大用戶直購電實施中的一個難點。應將大用戶直購電行為統一規范到國家的文件中來,用市場的、規范的方式和手段來啟動市場,拉動負荷,促進經濟增長。

  3、以存量不變,增量放開為突破口,促進上網電價的“雙軌制”改革。

  基本的做法是,從某一時點(比如2015年)起,原有發電機組的上網電價維持現有管制方式不變,新投產運行機組的上網電量及價格全面放開,由發電企業和大用戶協商確定。這樣做的優點在于既實質性地推進了電價改革,有了突破,但影響相對較小,風險基本可控。在過渡期,做細致的研究論證工作,把實施方案做扎實。但實施此項改革的信息可以提前公布,以便電力企業早作準備。

  4、以核定臨時輸配電價格為突破口,促進輸配電價格改革。

  從長期看:一是清晰資產和成本,使得輸配電成本真實可控;二是加強對電網輸配成本合理性、合規性的監管,形成有效的成本約束機制;三是在此基礎上按成本加成方式確定合理的輸配電價。近期,可以采取一種簡單易行,既承認現狀又激勵電網企業的辦法,即參考借鑒國家規定的發電企業消化部分煤炭價格上漲因素的做法,將各省級電網企業購銷差打九五折(即要求其消化5%的成本費用)作為電網企業臨時輸配電價,先行公布執行,逐步修正完善,這樣做的好處有三:一是解決了信息不對稱,短期內難以厘清電網成本、難以核定正式輸配電價的問題;二是解決了電網企業長期靠購銷價差獲得收入,無輸配電價標準執行的問題;三是能倒逼電網企業加強成本核算和控制,為強化電網輸配電成本監管,正式核定獨立輸配電價打基礎,作過渡。

  5、以改變電網獨家壟斷經銷電量為突破口,推進電網經銷服務模式的改革。

  要盡快改變電網企業買進賣出獨家經銷電量的做法,只允許其居間服務,輸送電量,收取國家規定的過網費,不允許經銷電量,促使其公平無岐視地開放電網,向電網服務商模式轉變。同時國家要加快核定各種輸電費的標準。一是在臨時輸配電價基礎上,盡快過渡到分省分電壓等級核定輸配電價;二是對跨省跨區輸電線路單獨核定輸電價格,并過渡到分區定價;三是考慮盡快組建全國性的跨區輸電公司,對其投資經營的輸電線路實行郵票法打捆定價。此外國家要盡快研究調整電網企業經營業績的考核評價辦法,回歸其準公益性企業屬性,不以贏利為主要目標。

  6、以解決電價交叉補貼為突破口,推進銷售電價改革。

  一是簡化銷售電價的結構分類。在2013年內,將現行8類銷售電價逐步歸并為居民生活用電、農業生產用電和工商業及其它用電三類,同一大類中通過不同電壓等級和用電負荷特性體現供電成本差異。二是逐步減少銷售電價中交叉補貼。逐步將現有各類用戶電價間交叉補貼情況公開透明化,將銷售電價進行有升有降的結構性調整,由暗補改為明補,盡快研究建立電力社會普遍服務政策。三是推進售電市場全面開放,銷售電價在政府監管下基本由市場形成。全面開放電網,引入零售商制度,允許更多的競爭性用戶選擇供電方;對競爭性和專營用戶實行不同的電價形成機制和管理方式。

  多措并舉不斷完善電價政策

  1、在過渡期,對燃煤電廠繼續實行標桿上網電價政策,并根據機組造價、煤價、設計利用小時對各地區標桿電價進行校核,適當調整。也可考慮針對地區差異實行差別標桿電價政策。

  2、研究完善水電上網電價形成機制的政策措施。總體方向是加快推進電力市場化改革,最終形成市場定價機制。過渡期,對于跨省跨區送電的新建水電站,可按照市場倒推機制定價;對當地消納的新建水電站,可考慮實行分類標桿電價;對老水電站,價格應逐步提高,提價收入主要用于解決移民扶持及庫區生態問題;同時應逐步統一同一流域梯級開發的水電上網電價。

  3、繼續推行和完善可再生能源電價和附加政策。

  要根據可再生能源發展變化的情況對電價政策進一步修改完善,最大程度地發揮電價政策的調節導向作用,促進可再生能源健康協調有序發展,同時又盡可能減少銷價上漲壓力,減少用戶的電價負擔。主要措施包括:一是修改完善有關上網電價的辦法規定;二是提高可再生能源發電接網費用標準,改進定價辦法,針對不同的類型工程,采取不同的政策;三是適時適當提高可再生能源電價附加征收標準,彌補補貼資金不足問題;四是研究建立可再生能源發展的輔助服務補償機制;五是對已定再生能源上網電價實行動態管理,加快研究建立上網電價逐年降低機制。

  4、繼續實行并完善節能環保電價政策。

  主要措施包括:一是完善和出臺脫硫、脫硝電價政策和監管辦法,確保國家政策措施執行到位,促進電力行業污染物減排;二是完善差別電價政策和懲罰性電價政策,遏制高耗能行業盲目發展,降低能耗水平,促進經濟結構調整和產業升級;三是出臺和完善節能發電調度經濟補償機制和辦法,促進節能發電調度工作的開展;四是完善居民階梯電價機制,促進居民合理用電、節約用電。

  5、繼續推行和完善需求側管理電價政策。

  包括峰谷(豐枯)分時電價政策、高可靠性電價和可中斷性電價政策等。根據用電負荷變化情況及時調整銷售側峰谷電價、峰枯電價政策,在條件具備的地區,實行尖峰電價政策,促進用戶削峰填谷,緩解高峰時段的供需矛盾,提高電力資源利用效率。尤其是在迎峰度夏或者迎峰度冬時,應對部分缺電地區大工業電力用戶(包括高耗能企業)實行季節性高峰時段加價及對頂峰發電機組進行加價補貼政策,同時加快制定出臺承擔調頻調峰備用機組的補償機制。

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